随着工业化和城镇化的快速发展，部分农村劳动力向城镇转移，并有了稳定收入和住处，其在农村的承包地、宅基地和房屋如何处理就成为现实问题。宁夏平罗县针对性地探索开展农村产权自愿有偿退出机制，从资金保障、退出条件、退出模式、退出后的土地利用及退出农民生活保障等多方面着手，形成了切合当地实际的经验做法，盘活了农村闲置资源，提升了土地种植效益，增加了农民的财产性收入。
产权退出与生态移民安置相结合 巧“借”资金促多赢
原住西吉县兴隆镇上村的村民马玉龙因为生态移民搬进了平罗县黄渠桥镇四渠村六队，他现在所住的正是其他村民有偿退出的宅基地和房屋，同时在分配的5亩农田的基础上又承包了5亩地。“每年通过种地差不多能有8千多元的毛收入，不忙的时候，就给别人开开货车赚一点外快。”马玉龙说。
四渠村党支部书记王长海介绍，截至2016年底，四渠村共有29户村民有偿退出了5亩农田的承包经营权、宅基地和房屋，与此同时，黄渠桥镇共安排49户由西吉县贫困地区移出的村民“插花”安置进四渠村，其中29户移民被安置到四渠村村民有偿退出的房子里。
王长海口中的“插花”安置指的是平罗县在落实宁夏生态移民搬迁安置任务过程中的一种创新性做法，该县将农民产权自愿有偿退出与移民搬迁安置有机结合，巧用生态移民搬迁安置经费，对本地农民退出的承包地、宅基地和房屋进行收储，将生态移民像插花一样安置在现有村组，形成了“本地农民自愿有偿退出、生态移民分散插花安置”的模式。
石嘴山市副市长、平罗县委书记朱剑表示，目前平罗县土地种植呈现出副业化、兼业化的趋势，村庄空置率逐年攀升，造成了极大的资源浪费，这也是探索农村产权自愿有偿退出机制的现实基础。
平罗县144个行政村1099个自然村庄房屋空置率近40%，最高的达到55%。朱剑说，结合“插花”移民安置，通过收储进城农民承包地、闲置房屋，使进城农民闲置的宅基地、住房、附属用房、农机具以及耕地等资源都活了起来。
平罗县人大副主任、农改办主任顾自军表示，与集中安置相比，“插花”安置移民节省了新建住房、配套建设道路以及开发耕地等成本，而只需对收储农村闲置房屋、圈舍、院落整治进行投入，户均投入减少13万元以上。
“平罗县在移民安置中，紧抓承担多项农村改革试验任务机遇，探索将农民产权自愿有偿退出与'插花’安置移民相结合，实现了增加退出农民财产性收入、降低政府安置移民成本、盘活农村闲置资源、加快移民脱贫致富的'多赢’。”石嘴山市委书记彭友东说。
据悉，自2013年以来，平罗县共落实农民产权自愿有偿转让2056户，转让耕地11280亩，其中“插花”安置移民1638户，村集体经济组织内部转让交易418户，转让耕地3090亩，交易额达2.47亿元，农民年人均增加财产性收入386元。
确权属明价值设条件定模式 多措并举降风险
首先，明确农村各项权属，夯实基础。先后出台了《平罗县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》《平罗县农村产权确权登记工作实施方案》，目前已全面完成了农村集体土地所有权、农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
平罗县还创新性地为农户和经营主体确权颁发了集体荒地承包经营权、农村土地流转经营权、设施农用地使用权等权证，目前已完成10项权属确权颁证工作。朱剑表示，我们赋予了各类权证流转、抵押、退出转让、入股等权能，为开展农村产权自愿有偿退出打下了坚实基础。
其次，明晰退出产权价值，减少纠纷。探索出台了《平罗县农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》《平罗县农村集体土地承包经营权评估办法》等配套文件，设定退出收储指导价：一是结合土地流转平均价格，根据地理区位和土地质量等级差异，将全县13个乡镇划分为三类区域，并将同一区域的承包地收储价格分为三个等级，以此确定收储价格。二是宅基地按区位确定标准面积的收储价格为8000元、9000元和10000元三个等级，标准面积为270平方米，超出标准面积的部分，参照庭院经济用地收储。三是按照建造年限和建筑结构，建造的砖木结构的房屋，收储价格上限为每平方米700元。
“产权退出收储价格由退出农户、村集体和政府有关部门根据收储指导价协商确定。”朱剑表示，科学合理制定产权退出价格，促使产权退出收储公开透明运行，有效保障了退出产权农民和移民双方的权益。
第三，严格退出条件，降低风险。先后出台《平罗县农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》等5个配套文件。要求退出产权农民必须具备5个条件：一是退出的土地承包经营权等产权必须经过确权；二是在城镇有固定住所并有稳定非农收入；三是老年人必须参加职工养老保险或失地农民养老保险；四是必须经村集体“一事一议”同意；五是永久退出全部产权的农户，必须放弃村集体经济组织成员身份。
“农民自愿退出是一切工作的前提，这一点在任何时候都不能改变。我们不鼓励、不引导、不反对，把有偿退出的条件、程序等工作做好做扎实，把风险尽可能降到最低，退不退出则完全看农民意愿。”顾自军说。
第四，探索多元退出方式，满足多种需求。平罗主要提出了三种退出方式供农民选择：一是允许农户自愿有偿退出部分农村产权，对已进城居住且有偿退出宅基地、房屋的，继续保留集体经济组织成员身份，仍享有土地承包经营权和其他权益。二是允许部分符合退出条件的农户自愿有偿退出全部农村产权，且放弃集体经济组织成员身份，实行一次性补偿。三是允许农户自愿有偿退出宅基地、房屋和部分承包地，按退出承包地面积核减家庭成员中应退出集体经济组织的权益人。
在实际操作中，农民选择一、二、三种方式分别占15%、5%、80%。满足了农民“多元”退出需求。顾自军说，愿意退出全部农村产权的人还是少数，说明农民还是有顾虑，如何解决退出农民的后顾之忧还需要进行更多探索和实践。
立足长远拓展运用退出机制 实现资源有效利用
退出产权后的农民生活如何保障，退出后的土地、房屋如何充分利用，平罗县对此也进行了积极探索。
平罗县以灵沙乡胜利村为试点，投资420万元，将该村闲置小学校舍整修改造为综合性养老院，并探索老年农民将其土地、宅基地和房屋自愿有偿退出后的补偿费置换养老服务。
今年70岁的胜利村村民马占福在2014年有偿退出自家10亩农田和2户宅基地，共获得经济补偿18万元。马占福说，“我的老伴买了失地农民养老保险，每个月能领1300元的保险金，儿子也在县里打工买了房成了家，所以我们就全退了，过几年舒坦日子。”
顾自军认为，这种做法既盘活了农村闲置学校资源，解决了农村留守老人的养老问题，又使退出的耕地重新进行调整，实现规模经营，有效提升了土地综合利用率。
平罗县还要求村集体收储的土地预留20%实行短期流转，用于本村退出土地农民生活无保障时再次承包经营。确保农民“进得了城、回得了村”。顾自军表示，平罗县还将探索对进城后的农民在住房、教育、社会保障等方面予以政策倾斜。
盘活后的资源如何充分利用也是平罗县重点探索的方向，平罗县农村综合改革服务中心主任徐春霞介绍，目前主要有以下几种途径：
一是探索将收储的闲置建设用地通过增减挂钩等政策置换城镇建设用地指标，转换为集体经营性建设用地或复垦为耕地，在县域范围内统筹使用。目前，已在灵沙乡富贵村5队探索开展整队退出试点，集中收储55户闲置宅基地房屋，复垦耕地180亩。
二是将闲置宅基地利用与扶持新型农业经营主体发展相结合，对村庄规划范围外的零星闲置宅基地、房屋，村集体收储后以租赁、入股等方式，引进工商资本和专业大户建设仓储、晒场、厂房等农业设施。目前，部分农业经营主体通过租赁、股份合作等方式利用闲置宅基地32宗43.3亩。
三是探索将闲置村庄整队退出集中建设移民安置房。在灵沙乡胜利村、黄渠桥镇四渠村利用收储规划保留村庄内10820平方米闲置宅基地和部分未利用建设用地建设安置房44套，打造出了道路硬化、卫生净化、环境美化的移民集聚村。
朱剑表示，下一步将继续完善农村产权自愿有偿退出机制。明确农村产权退出条件，科学合理制定被征地和退出产权农民补偿标准，加强对进城农民政策保障力度，增加农民多元化收入，实现农村产权退出与农民进城入镇有机融合。
