管好用好财政涉农资金，发挥好其“四两拨千斤”的作用，对改善农村生产生活条件，补齐“三农”短板，促进乡村振兴具有重大意义。很长一段时间，各级财政涉农资金存在部门多、管理多头、使用碎片化、整体效益差、带动效应弱等问题。

自2011年12月农业部正式批复毕节实施创新支农资金管理体制机制试验以来，毕节坚持资金安全、程序规范、效率优先、投入导向原则，经过几年的不懈努力，形成了“强化整合提效益，配套改革促脱贫，政策撬动增投入，健全制度作保障”的财政支农资金运行管理模式。

——强化整合提效益　配套改革促脱贫

“西部农村量大面广，以前项目分散，各自规划，多头管理，资金发挥的效益并不明显。从毕节实践的效果来看，项目的相对集中有利于最大限度地释放财政资金的效能，让一些区域整体成型，并形成可持续发展能力。”毕节市委政策研究室副主任孙卫义说。

孙卫义总结毕节涉农资金整合试验，其基本思路是“集中使用、渠道不变、用途不改、各司其职、各记其功”。具体来说：

一是坚持功能整合与区域整合相结合。在功能整合中，突出围绕已有项目配套，缺什么补什么，需要什么整合什么，使事后整合实现整体效用最大化。在区域整合中，立足发展目标，注重发挥计划、规划的引领作用，使事前整合更具针对性、可行性，有效防止资金使用“碎片化”现象的发生，加快了美丽乡村、特色产业、板块经济、高效农业产业园区的发展步伐。

如黔西县新桥村通过整合涉农资金加强水、电、路、房等基础设施建设筑巢引凤，引进贵州高原蓝梦菇业有限公司入驻，流转土地近200亩，投资1200万元建设香菇生产基地。

二是将支农资金整合作为有效载体，与推进农村土地流转、培育新型农业经营主体、开展精准扶贫紧密结合，使支农资金的配套性、系统性、协调性显著增强。毕节市七星关区在涉农资金整合中，探索形成了“一市五金多套餐”的问需式扶贫模式，即：建立免费苗木超市，向特殊困难群众大病医疗抵垫周转资金、产业发展扶持资金、小额贷款贴息资金、风险兜底资金、产业发展担保资金支持，设计精准扶贫养殖业、种植业套餐、三产套餐等多项扶持套餐，供贫困农户根据自身发展需要进行选择。

三是通过制定以支持重大产业、重大民生事项为主的财税贴息、补助、优惠政策等举措，将支农资金整合与改善区域基础设施相结合，引导金融资本、社会资本向农业农村投入，发挥了财政资金“四两拨千金”的作用，缓解了财政支农资金总量不足与需求刚性的矛盾。

在毕节市七星关区撒拉溪镇兴隆村通过整合各级财政资金约1200余万元、银行贴息贷款400万元、群众自筹资金5250万元，用于发展以蛋鸡养殖为主的多元产业。2017年，全村人均纯收入达到12000元，126户贫困户已全部实现脱贫。

——项目要素集合促区域成型　管理体制缺陷仍是瓶颈

毕节市农业委员会产业办主任陈祖瑶说，毕节市通过坚持整合资金先整合项目的工作思路，根据建设环节的不同需求积极向上争取政策和资金，以项目整合来带动资金整合，打破行业界限和部门分割。把资金投向主要调整到区域内水、电、路、讯等农业农村基础设施的建设上，有节奏地改善不同区域农村硬环境，从而带动区域经济快速发展。

在七星关区朱昌镇围绕“瓜果飘香、醉美朱昌”的主题，整合财政资金5900万元打造现代高效农业园区，引进贵州星丰等14家优强企业，种植蔬菜6800亩，入驻规模养殖场5个，建成连栋温室大棚24.5万平方米、智能温室大棚1万平方米，提高了项目建设档次和资金效能，促进了农业规模化发展和传统农业向现代农业的转变。

此外，针对财政支农资金总量不足与需求量大矛盾比较突出的实际，毕节市通过制定支持重大产业、重大民生事项为主的财税贴息、补助、优惠等政策举措，注重财政资金和社会资金的“链接”，引导社会资本更多、更好、更快地投入试点区域，在资金链接机制上实现了“四两拨千斤”。

如黔西县林泉镇海子村，通过政策激励机制，引进长津农业公司、海子生态农业公司累计投资2500万元，建特色农业产业种植示范基地，发展速生蔬菜1000亩，经果林500亩，辐射带动群众种植蔬菜、经果6000亩以上。

当前，资金管理体制缺陷仍是基层政府整合涉农建设性资金面临的瓶颈。毕节市委政策研究室农村改革试验办工作人员李兵说，县区是涉农资金整合试验的实施主体，也是涉农资金(项目)申报和实施的责任主体，但县级层面往往难以整合各方项目，协调的难度大、周期长，实际工作中整合难度很大，且整合存在被问责、被减少支持的风险。

一些基层干部也反映，各条线资金有着自己的管理办法、申报程序、验收标准，资金项目整合后，虽然用途没变，但偏离了原来申报的方案，难以向上级交差，承担的风险较大。对此，毕节试验区多以县委常委会的形式形成决议，对项目的变更则采取备案说明。

李兵认为，要实现涉农项目的有效整合，最大限度减少涉农资金使用“碎片化”现象，关键在于源头整合。而在县的层面，则要科学合理地将农产业、水利、交通等区域综合性规划先行制定，各条资金线路以规划为蓝图进行项目的整体申报和项目验收。将各类支农资金的投入和使用与新农村建设、“一村一品”特色产业发展、农业园区建设、精准扶贫等规划相结合，确保项目跟着规划走，资金跟着项目走，群众跟着产业走。

——配套难解落地难　多规合一需强化监督评估

谈及涉农资金利用效率低的原因，陈祖瑶认为，一是由于西部贫困地区历史欠账多，需要的投入比例和自身的财力状况，远远不能满足农业农村发展的需要。一些国家级贫困县尚无法承受现行相关政策规定的支农项目资金配套要求，而为得到上级财政资金的支持，仍承诺对涉农项目进行资金配套，致使多数项目配套资金无法足额、及时拨付到位，严重影响了中央、省级农业项目工程的进度和质量。

此外，中央和省级部门下拨的各路资金到账时间不一，即使是同一路资金每年到账的时间也不一样。一些讲求农时的建设项目，错过相应的时间节气，实施的成本就有可能上升，实施的效果不佳。他建议，兼顾贫困地区的积极性、责任和财力实际，可适度降低涉农项目贫困县的配套比例，以保证涉农项目实施一个成一个。

而涉农资金的整合是否可能走向垒项目的“面子工程”，造成资金的另一种浪费。对此，孙卫义认为，这是值得警惕并应尽量避免的现象，他建议，可以以结果为导向根据事前的规划和事后的实际效果就资金的使用情况进行评估验收，同时，有计划有步骤地兼顾其他区域的平衡发展。

涉农资金和项目整合后的一大难点在于如何进行监管和效果评估。毕节市农业委员会产业办副主任牟东岭认为，涉农项目建设应避免政府唱“独角戏”，百姓坐在旁边看，不论采取何种形式，一定要让农民参与进来。评估和监管的关键也就在于如何激发出农民参与的积极性和自主性，可参照农村土路“两硬化”建设，只要农民积极参与其中，建设的进度更快，群众的满意度也更高。同时，制度化的政务公开、民生监督、审计等环节也必不可少。

牟东岭建议要改变目前单一的、直接的、无偿的政府支农投资方式。发挥政府支农投资的引导作用，根据项目性质，采取投资补助、资本金注入、财政贴息等方式，按照“谁投资、谁管护、谁受益、谁所有”的原则，吸引社会投资，鼓励和支持非公有制经济等各种经济成份从事农业建设，调动各方面发展农业的积极性。